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给中国“市场经济地位”?欧盟仍纠结

2016-11-16 00:28:01 来源:国际先驱导报 作者:国际先驱导报网络版 梁淋淋 责任编辑:郭庆娜

核心提示:反倾销案件事实上在双边经贸摩擦中占比并不高,因小失大是否值得,这对欧盟来说是一个现实问题

国际先驱导报11月16日报道 给不给中国“市场经济地位”?欧盟还很纠结。还有一个月,《中国加入世贸组织议定书》部分条款就要到期,欧盟届时有义务在反倾销实践中废除对中国“非市场经济地位”的歧视性做法。然而,作为中国最大贸易伙伴,欧盟在这一问题上仍“困兽犹斗”,一边声称将遵守国际义务,一边试图在“贸易保护”上“走钢丝”。

欧委会立法倡议一拖再拖

欧盟委员会全体委员11月9日举行全体委员会。此前有媒体报道,中国市场经济地位将被提上日程,欧委会28个委员将讨论新立法倡议,加强欧盟贸易救济力度,提出反倾销新模式。

按《中国加入世贸组织议定书》,中国“入世”后15年过渡期内,欧美等世界贸易组织(WTO)成员可在对华“反倾销”案件中使用特殊计算方式——“替代国”方法。在对中国进口产品“反倾销”时,WTO成员可借此保护本土产业。

尽管中国2001年入世,但欧美等世贸成员仍认为中国不是市场经济体,中国出口产品对其他市场经济国家同类产品享有“不公平”价格优势,因此反倾销调查时往往使用参考第三国价格的“替代国”做法,然而12月11日,这种做法将迎来大限。

15年来,已有澳大利亚、新西兰、瑞士等80多个世贸成员放弃了这种歧视性做法,但美国等国仍旧坚持,而欧盟则在研究对策,希望在过渡期后能采取新办法保护自身产业。

需要说明的是,中国市场经济地位问题在欧盟情况略微特殊,可以说更为复杂和困难,原因是欧盟此前通过立法将中国等多国列入“非市场经济体”名单,对名单内国家“区别对待”,在反倾销调查中采取“替代国”价格方法。而美国、印度、日本等并未将此列为立法问题,因此行政机关可以决定反倾销标准,不需要通过立法机构对市场经济问题予以承认。

欧盟规定,如果要修改立法,则由欧委会先提出立法倡议,再由欧洲理事会和欧洲议会通过。目前欧委会还没就提出立法倡议提出具体时间表,但在10月18日发布的《采取稳健的贸易政策促进欧盟就业和经济增长》文件中表示,年底前将提出相关立法倡议。

由于欧盟修改立法“走程序”需要一定时日,很多欧洲议会议员此前一直呼吁欧委会尽早拿出倡议,供欧盟三驾马车——即欧委会、欧洲理事会和欧洲议会在12月11日截止日期前有充分时间讨论,但囿于多重考虑,欧委会一直按兵不动。

希望在贸易救济上走“美国路线”

《采取稳健的贸易政策促进欧盟就业和经济增长》是欧委会发布的和中国市场经济地位相关的最新一份文件。今年7月,欧委会在一次全体委员会后大致列出了如何处理这一问题的雏形,而这份文件相当于欧委会立法倡议雏形的“升级版”。

在“升级版”中,欧委会很明确地提出,希望在贸易救济上走“美国路线”,那就是对中国出口产品征收高反倾销税。

欧委会呼吁,成员国可以尽早在“低税原则”上达成共识。世贸组织的《反倾销协定》中规定,如果较低的税率足以消除对国内产业造成的损害,则税率最好小于倾销幅度。

欧委会在《采取稳健的贸易政策促进欧盟就业和经济增长》中认为,欧盟对自身提出了“过高要求”,在反倾销实践中使用的“低税原则”比其他世贸成员要多得多,进而导致了中国进口欧盟产品被征收的反倾销税“远低于”美国等贸易伙伴。

欧委会的如意算盘是,如果“替代国”价格方法过期,欧盟可以通过不使用“低税原则”,照样“抵抗”中国产品对欧洲市场的“入侵”,达到保护自身产业的目的。

对“低税原则”的讨论其实一直停滞不前。欧委会早在2013年就提出了这个建议,但成员国迟迟无法达成一致。这次,借着中国市场经济问题,欧委会又想推一把,借机促使成员国赶在今年把这一多年的“硬骨头”给啃了。

在10月20日至21日举行的欧盟峰会上,欧委会再出一招,给出了一个“折中方案”,即限定行业、限定情况下,比如中国出现产能过剩的钢铁行业、有国家补贴导致市场价格的产品,不使用“低税原则”,而是像美国一样征收高达数倍的反倾销税率,以“阻挡”中国产品的“泛滥”。

反倾销新模式引发争议

除了“低税原则”,欧委会还希望为贸易救济工具“加持”一个强有力的法律“附件”,改变现有反倾销规则,提出新模式。

反倾销新模式将废除“非市场经济体”的名单,并引入“倾销”新标准,尤其将考虑国家政策与国家影响广泛存在的国有企业,“带歧视性”地对待本国公司的优惠政策和金融行业的独立性等,如果某国国家产品价格出现“市场扭曲”,则采用“国际价格”来替代该国国内价格,进而计算倾销幅度等。

不同媒体对欧委会这种做法有不同解读,很多西方媒体认为这意味欧盟要承认中国市场经济地位了,但欧委会在《采取稳健的贸易政策促进欧盟就业和经济增长》中特地说明,欧委会的新立法倡议不会给任何国家“市场经济地位”,只是确保欧盟贸易救济工具符合法律和经济现实,并将保护措施至少维持和以前相同的水准。

然而,分析人士指出,欧盟将遭遇的法律悖论是,这种新模式是否符合世贸组织规定。因为新模式中很多概念,比如“市场扭曲”,属于欧盟“自创”,关于新模式中“倾销”的种种新标准,在世贸组织法规中也并无法律条款可循。欧盟希望借废除“非市场经济体”名单来避免违反国际法,但设立新模式则将非常可能使其跳入另一个法律“陷阱”。

对此,中国商务部贸易救济调查局负责人10月19日指出,中方注意到,欧委会提出的新模式将实施贸易救济措施和产能过剩挂钩,把是否存在市场扭曲作为是否采用被调查国成本和价格作为反倾销比较基础的前提,把政府政策影响力、国有企业的分布度以及金融机构的独立性等因素作为衡量市场扭曲的要素,对未指控的政府补贴项目采取反补贴措施。

“这些新做法在世贸组织规则中都没有依据,容易成为贸易保护的工具。”该负责人说。

此外,欧盟最新败诉的实例证明,新模式中以“国际价格”来计算中国产品成本可能也将违反世贸规定。

10月6日,世贸组织上诉机构裁定,就阿根廷诉欧盟生物柴油反倾销措施案下发报告,裁定欧盟未以生产者保存的记录为基础计算被调查产品的成本、未使用原产国阿根廷的生产成本构造正常价值,违反了世贸组织《反倾销协定》的相关规定。

有分析人士认为,世贸组织的裁决澄清了关于构造正常价值、确定倾销的相关规则,对中方有利。但也有媒体引用欧洲议会议员观点认为,不同案例情况不同,并不意味着欧盟与中国就“国际价格”的争端中也会败诉。

欧盟面临多重难解困境

在中国市场经济地位问题上,欧盟面临多重难解困境。

第一重困境是如何平衡对华关系。欧盟是中国最大贸易伙伴,而中国是欧盟第二大贸易伙伴,仅次于美国。欧方数据显示,双方日均商品贸易总额超过15亿欧元(1欧元约合7.47元)。同时,中国还是欧盟外首个宣布投资“欧洲投资计划”的国家,双方目前正在就中欧投资协定谈判。在全球复苏缓慢的情况下,经济保持中高速发展的中国是促进世界经济的引擎,对投资乏力、失业率高企的欧盟来说不可或缺。反倾销案件事实上在双边经贸摩擦中占比并不高,因小失大是否值得,这对欧盟来说是一个现实问题。

第二重困境是如何既遵守国际义务又避免陷入贸易保护。《中国加入世贸组织议定书》部分条款将过期是一个既定事实。有专家认为,考虑到欧盟特殊情况,如果欧盟12月11日还没有改变立法,中方完全有权向世贸组织上诉。

欧委会提出的反倾销新模式是向改变立法迈出的第一步,但“市场扭曲”、倾销“新标准”、引入“国际价格”计算成本等新立法有贸易保护之嫌,或将不符合世贸组织规定。

欧洲大陆当前民粹主义和保护主义兴起,钢铁等能源密集型产业,将矛头对准中国,认为中国进口产品冲击了欧洲市场,导致工人大量失业,他们并没有看到中欧贸易间的互补性,也片面将产能过剩一味归咎于中国,助长了贸易保护的情绪。

“民意”裹挟之下,欧盟官员近期已加强对所谓中国产能过剩、国家补贴等的“抨击”,提出要更好保护自身利益。殊不知,欧盟很容易在保障自身利益时陷入贸易保护,并不利于经贸关系发展,更是与“遵守国际义务”南辕北辙。

第三重困境是如何在欧盟内部协调一致。德国媒体《明镜》报道,德国政府和其他欧盟出口强国支持欧盟承认中国市场经济地位,而意大利总理马泰奥·伦齐以及西班牙、葡萄牙和一些东欧国家领导人呼吁对华采取强硬方针,对中国的诸如太阳能电池板、钢铁制品和陶器等威胁欧洲工业行业的产品感到强烈不满。

欧洲媒体还报道,在“低税原则”问题上,多年来,英国和一些北欧国家一直不愿放弃这一原则,担忧附加在很多进口产品上的高反倾销税反而加重上游生产者和消费者负担。

欧盟成员国众多,重口难调,在决策和立法上出名地拖沓。此外,欧洲议会也在中国市场经济地位问题上表示过强硬态度。最终,欧委会关于加强贸易救济工具和反倾销新模式的立法倡议何时能付诸实践,将是个未知数。(本报记者发自布鲁塞尔)

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